如何推进城镇化发展

叶耀先

城镇化已经成为当前热门的话题，但是，对城镇化的涵义、动力和要务尚不很明晰，急需厘清。城镇化的英文是urbanization，译成中文，应是城市化。由于中国的建制镇也是城市化地区，所以用城镇化比较符合中国国情。

什么是城镇化？根据原建设部主编、1999年施行的国家标准《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280-98)，城镇化的定义是，“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化，以及城镇不断发展和完善的过程”。这个定义明确指出了三点：第一，城镇化并不是乡村人口向城市人口的“转移”，而是“转化”，转移是人从乡村搬到城镇，转化不仅是人从乡村搬到城镇，而且生产和生活方式也要转化为城镇型，不是“人口的城镇化”；第二，城镇化不只是“转化”，还要建设和管理好城镇，使城镇不断发展和完善，更不是单纯的“人口的城镇化”；第三，城镇化是一个历史过程，发达国家的城镇化已经有200多年，中国也有60多年，是不能够人为地去搞什么“城镇化建设”的。城镇化用城镇化水平(urbanization level)或城镇化率(urbanization rate)来衡量，一个地区的城镇化水平用该地区的城镇人口除以该地区的总人口来表示。中国2015年的城镇化水平是56.1%，就是说，全国有56.1%的人生活在城镇。

城镇化的动力是工业化，没有工业化就没有城镇化。这种动力主要来自城镇的拉力。由于城镇基础设施、社会服务、教育、医疗、社会保障和收入水平等都优于乡村，所以能吸引乡村人口向城镇转移，又由于城镇工业(第二产业)和服务业(第三产业)的发展，需要更多的劳动力，创造更多的就业岗位，所以使乡村人口向城镇转移有了可能。所以，城镇化的关键是：一方面，在城镇大力发展工业和服务业，推进城镇建设，使城镇不断发展和完善；另一方面，在乡村推进新农村建设，大力提升农业劳动生产率，减少农业对劳动力的需求，使农村有富余的劳动力。城镇化是进城农民的生活方式和生产方式两个同时转化，只有城镇不断发展和完善，使进城的人有工作、有房子住、能享用基础设施，他们的生产和生活方式才能由乡村型转化为城镇型。

2001年，诺贝尔经济学奖获得者J. 斯蒂格利茨(J. Stiglitse)把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。他的论断是符合实际的。城镇化是经济、社会和城镇发展的必然产物，而不是“带动经济发展的动力”，没有经济、社会和城镇发展就没有城镇化。当然，城镇化又会反过来促进经济和社会的发展。

城镇化的要务有以下5项：

一是在城镇，发展工业和服务业，创造就业岗位让进入城镇的人有工作可做，逐步改变他们的生产方式。1945年的《论联合政府》中就预言：“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”我国第一个5年计划期间是城镇化健康发展时期，大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂，工业化带动城镇化，农村人口通过招工、招兵和招生，有序地向城镇转移。进入城镇就有工作做、有房子住，实现市民化。户籍制度是治安和巩固政权的需要，不是为了阻止乡城人口流动。事实上，1949~1952年全国就有1398万人流动，1954~1956年全国人口流动更高达7700万人。说户籍制度严重阻碍城镇化进程，不符合事实。

二是在农村，发展规模农业和农业机械化，继续坚持抓好新农村建设，提高农业生产效率和农民生活水平，创造富余劳动力。

三是抓好城镇基础设施和住房等建设，管理好城镇，让进入城镇的人有地方

住，能享用城市基础设施，逐步改变他们的生活方式。城市是正在形成的新世界的中心，是带动新世界发展的动力，是创新和经济增长的源泉，是国家的希望和象征。如果一个国家的城市，特别是大城市的建设和管理搞不好，这个国家也就没有希望。城镇化，必须抓好城镇规划、建设和管理。基础设施建设资金不能单纯靠卖地和借债。城镇管理要更新观念，要从自上而下逐步转变到自上而下和自下而上相结合，要有居民参与。

四是在城镇化地区，着力引导和支持都市连绵区的建设和发展，下大力气把已经形成的长三角、珠三角和京津冀三大都市连绵区的GDP占全国的份额，从现在的40%提升到60%。都市连绵区，亦称城镇密集区、城镇群，是城镇发展的高级形态，将会以比其他城镇更快的速度发展。都市连绵区是指以一个或若干个大城市为中心，周围集聚一批中小城镇，密集分布，地域可达几万平方公里的区域。

五是厘清经济、社会和生态三者之间的关系，采取生态融入经济和社会的策略。从全世界来看，起先的策略都是以经济为主导，认为经济搞好了，社会和生态问题就可以得到解决。后来发现，有些社会问题同经济并无直接的关联，经济上去了，社会并没有更加好起来，反而出现了许多新的问题，社会和生态问题并没有完全解决。于是，社会发展被提升到重要位置，把策略改为经济、社会并重，生态优先。

经济是社会的子集，加上人类社会在总体上不可避免地要受到自然生态的制约，包括土地、能源、水和矿山等资源的约束，经济发展就不仅依赖于社会，而且依赖于生态，这样，生态被提高到比经济和社会更重要的位置。我国已经提出“把生态文明理念和原则全面融入城镇化的全过程”，这是值得欣慰的事。但是，如何“全面融入”，需要有具体化的、可操作的措施。比如：设法留下大自然地表，不要用人造物把整个大地覆盖；在城市中心区要有小型生态圈，不要搞花盆式的大自然；建造生态系统各因素整合的城市，不搞与周围大自然隔离的机械城市；城市规划和设计体现地区和历史特色，不抄搬国际样式，不搞单一化；建筑设计重视居民习俗、多样和富于变化，不搞千篇一律；住宅、环境和商业空间混合、统一，不是完全按照功能用途划分空间；创造人和动、植物生命空间，不受人工技术系统支配等等。

（原载：中国建设报  2016-05-23作者系中国建筑设计研究院顾问总工程师、教授）