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“多规合一”发展历程和存在问题分析
作者:郑晓凤,王广启,尚潇瑛 文章来源:本站 点击数:304 更新时间:2021/3/26 10:00:57 【字体:

“多规合一”发展历程和存在问题分析


“多规合一”的发展,既有来自中央的战略部署又有来自城乡转型发展的内在需求。“多规合一”工作的根本目的是为了解决空间规划冲突的问题,其根源却来自于规划体制和规划体系缺陷。本论文通过分析“多规合一”的发展历程和发展案例,分折目前倡规合一”存在的主要问题,探讨更好发展“多规合一”的思路。

1绪论

以往各种规划,如士地利用规划、城市规划、国民经济规划、生态环境规划等存在“打架”现象,产生较多冲突矛盾,导致有些用地得不到合理利用和及时审批,现在通过“多规合一”,制定空间规划作为基底,有助于实现规划间的上下联通。

用青蛙做比喻。此前,大型湖泊和水库同时归属于水利部门管理,而农田、山林也同时涉及到国土部门。这样一来,青蛙在水里游就旧渔业管,跳到岸上就归林业或者国土部门管,被人抓了就归工商部门管……在青蛙的管理上,出现了“政出多门”“九龙治水”现象。

“多规合一”“一张蓝图干到底”,目前自然资源部的一大重要职责就是给出这张蓝图的空间底图,告诉我们哪些地方能开发,哪些地方要保护。针对“青蛙问题”,各部门该如何协调,如何科学、合理进行管理和保护,自然资源部所具有的整合意义与优势就凸显出来。

空间规划就是一个大盘子,起到统领作用,往后所有的规划,都不能突破这个基底的限制。在空间规划中,有三点很重要;一是城镇开发边界,二是生态保护红线,三是永久基本农田。这三条线,是后续规划绝对不能突破的底线,城市的未来发展布局,得在三条线的范围内去做功能优化调整。

2多规合一

2.1背景

在社会发展和转型的长期实践中,为了应对城镇化发展不同阶段所面临的问题,我国已形成了一套特色鲜明的空间规划体系,形成了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划及环境保护规划等涉及城乡空间的规划在目标、内容、对象、期限、层次和约束力等方面不尽相同的局面,导致现阶段任一个部门的空间规划已经无法综合统筹城乡转型发展所需应对的问题。

这一独特现象的根源来自既有的规划体系与国家治理体系改革目标的内在冲突,国家和地方大力推进“多规合一”,既有来自中央的战略部署又有未自地方城乡转型发展的内在需求。

2.2“多规合一”发展历程

“多规合一”,即将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上,实现一个市县一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

我国“多规合一”经历了自发探索、自下而上试点及试点和全面提速的三个发展阶段。(表1

2.3“多规合一”案例

结合各地区“多规合一”的进展情况,以海南省、厦门市、广州市、南海区等区域为案例进行对比分析。(表2

2.4案例分析

通过分析,四个区域在探索过程中,既有共识,又有差异化探索。

2.4.1共识方面

形成了一套技术标准。

各地在探索过程中,重视对基础数据、规划期限、坐标系、甲地分类。工作流程和内容、控制线体系等技术方法的规范和衔接。

1“多规合一”三个发展阶段

发展阶段

时间段

阶段特征

发展状况

早期探索期

2003

该阶段的特征是依靠单个部门推动,进行了理念方面的探索。

2003年,广西钦州首先提出了“三规合一”的规划编制理念:即把国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的编制协凋、融合起来,在理念上提出了一些创新。

自上而下试点阶段

2004年至2013

该阶段的主要阶段是主要集中在一些较为发达的特大城市和地区,是一种“自下而下”向国家部委争取空间管理政策和权限的过程。机制和配套政策面临一些法律和制度上的障碍,这种自发的规划融合探索取得的效果存在着一定的局限性。

2004年,国家发改委在苏州、安溪、宁波等6地试点“三规合一”;20086月,原国土资源部和城乡建设部在浙江召开了“两规协凋”推广会;2008年,上海、武汉相继对国土和规划部门进行机构合并,开展“两规”或者“三规”整合探索;2010年,重庆市开展“四规叠合”;2012年,广州市开展“三规合一”探索工作;201312月中央城镇化工作会议,习近平总书记指出要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。

试点与全面提速阶段

2012年至2016

该阶段主要特征是“自上而下”的授权式改革,从在市县层面探索推动经济社会发展规划、城乡规划。土地利用总体规划、生态环境保护规划“多规合一”,形成一个市县一本规划、一张蓝图的经验,为国家空间规划体制改革凝聚共识。

2014316日,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(20142020年)》,提出推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。随后,国家发改委、原国土资源部、原环保部和住建部四部委共同确定了全国 28个市县作为“多规合一”试点市县。2016年中央深改办部署省级空间规划试点,目的在于深化规划体制改革创新,建立健全统一衔接的空间规划体系,提升国家国土空间治理能力和效率。

2“多规合一”案例

项目

时间

规划期限

涉及多规

背景

海南省

2015年至2016

2015年至2030

主体功能区划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划

省级空间规划试点,国际旅游岛,规划繁多,技术不统一,数据打架、图斑冲突、市县各自为政、空间布局散乱、生态本底侵蚀、项目审批迟滞。

厦门市

2014年至2015

2014年至2020年(远景规划)

经济社会发展规划、城乡规划、土地规划

国家28个试点之一“大海湾、大山海、大花园”的城市发展战略,碧海、蓝天、青山,就是厦门市的名片。

广州市

2012年至2013

2012年至2020年(远景规划)

经济社会发展规划、城乡规划、土地规划

国土资源部批准的广州市城乡统筹土地管理制度试点内容之一,主动争取试点。“两规”差异大,建设用地规模供需突出,生态保护统筹不足,影响生态安全。

南海区

2014年至2015

2014年至2030

经济社会发展规划、城乡规划、土地规划。环保规划

国家 28个试点之一,建设开发强度达到50%,集体建设用地比重大,土地碎片化严重,生态环境压力大,经济发展快。

协调“多规”矛盾,形成一张蓝图。

生态优先,落实精明增长。

智慧管理,搭建了一个信息联动平台。

2.4.2差异方面

因为各地的具体情况不同、主导“多规合一”的部门不同、工作思路不同,在同样的目标和理念下,各自也进行了差异化探索。

  用织模式差异。

如海南省改变了过去由政府职能部门主导编制规划的做法,成立了由省长任组长的“多规合一”工作领导小组,设立高规格的现划委员会和规划督察机构,成立“多规合一”工作领导小组办公室,统筹协调“多规合一”改革。

“多规办” 的主要组成人员从省住建、国土、林业等11个厅局抽调,在不增加编制、不增加领导职数、不增加经费的前提下,创新内部管理机构。

广州市、厦门市、南海区沿用传统的以政府主管领导牵头,各职能部门组成的工作组织实施机制,“多规合一”领导小绍办公室,广州设在广州市规划局;厦门设在厦门市规划局,南海区设在佛山市南海区国土城建和水务局(国土)。

空间规划体系改革程度不同。

其中厦门市以“美丽厦门”战略规划为指向,谋划完成“一张蓝图”,建立“一个平台”,推行“一表式”审批制度,形成“一套运行机制”。

广州市、海南省及南海区未改变现行规划体系。

多规平台及应用程度不同。

其中海南省整合“多规合一”及多个专项规划数据,搭建“多规合一”信息共享平台,其主要侧重于各类规划数据的整合和共享;

广州市、南海区的信息联动平台主要是作为发改、规划和国土在用地审批中的衔接性平台,信息共享平台,未涉及审批制度改革;厦门市以“一张图”为基础,在全国率先构建起一个涵盖所有项目审批部门、实现全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。

2.5“多规合一”存在的主要问题

对于“多规合一”各个地方有着不同理解,工作方向也有所差异,诸多问题仍存在较大的争议,包括“多规合一”工作的成果目标和管理机制、统一的空间规划体系的本质与重点、规划体制机制改革的路径等,而各主管部门试点管理的侧重点对于成果目标与行动策略的引导和要求往往千差万别,于是产生以下诸多问题。

2.5.1缺少统领的战略引导

我国法定的规划类型有二十余种、规划体系庞杂,存在各个部门“各自为政、争为龙头” 的现象。具体体现在以下两个方面:

1)由于各个规划在法理基础、技术标准、信息手段和审批机制等方面存在差异,导致各部门在规划编制和实施管理过程中缺乏协同、事权重叠;

2)在统筹城市发展中,各类规划的法律地位难以界定,以何为重、以何为先、以何为统领难以达成共识。

“多规合一”的工作难点并不在于技术方法的统一而在于政府职能部门的协调,如果缺乏顶层战略的引导,规划整合的工作难度非常大,而且“合一”的结果是否符合城市发展战略要求难以保证,容易出现为“合一”而盲目妥协等问题。

2.5.2缺少全面的空间统筹

从最初的“两规衔接”到“三规合一”再到“多规合一”,地方实践集中于将多规进行横向的比较分析、通过部门间的合并调整和多规差异的协调来形成“一张图”的管理,将问题和工作重点集中于土地问题的协调衔接。

而国民经济与社会发展现划强调目标与指标的确定,城乡规划强调空间地域的前瞻性安排,土地规划强调土地资源的现实性保障,这种有将“多规合一”工作重点集中于城规和土规的衔接上的工作思路,忽视了城乡经济社会发展的空间需求。

要实现“多规”的合一协同,关键不仅是土地资源的空间协调,而是各类的设施和政策要素在空间上的统筹落实,目前各地方对于通过空间规划协调整合部门政策、发展理念、空间资源的作用并未有深刻的认识、也未形成共识。

2.5.3缺少健全的机制保障

目前有的省市将“多规合一”视作一项规划,旨在形成“一张图”,而城市是处于不断的发展变化之中,“一张蓝图”干到底,不能只依赖于一次“多规合一”的“一张图”成果,更需要管理协同平台的建设和审批流程的配套改革,以及与此相关的一系列制度创新。

2.6结论与建议议

2.6.1“多规合一”的核心是“一个战略”

“多规合一”工作的核心是按照城市空间战略规划整合各类规划的空间冲突。如果缺乏高度共识的战略规划,直接以某个部门的规划作为“多规合一”的基准,将面临该部门规划由于难以为其他部门接受。同样如果仅仅是战略规划,没有落实到生态保护空间格局、产业布局、建设项目安排上,也将面临“多规合一”缺乏明确的空间基准,容易陷入图斑比对的具体争议中。

因此,“多规合一”工作顺利开展的前提是要有一个高度共识的城市空间战略规划,这个战略规划必须反映城市转型、产业转型和社会转型的新要求,贯彻中央新型城镇化的发展战略。

2.6.2“多规合一”的根本目的是实现空间发展和空间治理转型

“多规合一”是中国城镇化发展到一定阶段后,特别是在沿海发达地区和中西部的恃大城市,原有的依靠要素投入、土地快速蔓延的发展模式面临环境、土地、社会、产业等困境,必须调整发展模式的背景下提出的。它是以空间为媒介,通过“多规合一”构建统筹城市发展和城市治理的平台。中央要求“多规合一”工作必须同时结合划定城市开发边界,划定生态红线,实现城市从扩张性向限定边界、优化空间结构转变,盘活土地存量,促进土地集约节约利用。

但是,“多规合一”工作的根本目的并不在于争取更多可用的用地指标,这也是国土部门要求2020年规模指标不得突破,但允许优化布局的原因。因此,规划界应结合“多规合一”工作重新反思原有以规模扩张为主的规划洽导思想,要更加关注盘活存量用地。更加关注统筹城乡用地布局和指标的规划方法和政策设计。

2.6.3“多规合一”是促进规划体制体系改革的基础性工作

“多规合一”工作的根本目的是解决空间规划冲突的问题,其根源却来自于规划体制和规划体系缺陷。

因此,“多规合一”的主要工作是通过重新梳理各类规划的空间矛盾,明确规划主体的权益边界和责任边界,明确管控规则。并将此工作成果通过信息化手段,建立空间规划信息共享平台,同时与建设项目审批系统实时联动,实现动态更新。在此基础上再推动建立统一的空间规划体系,根据规划审批流程再造的具体需要,以及统一空间规划管理的实际需求,谋划规划体系和规划体制改革的具体方案和改革路径。

“多规合一”是作为解决中国独特规划体制问题出现的,在世界范围内也是独特的,它不应是日后常态性的工作,而是为中国规划体制和规划体系改革所做的基础性、过渡性安排。

参考文献(略)(作者:郑晓凤,王广启,尚潇瑛